《驯化利维坦》（二）

 

 

 

在一个政府当中存在着三种不同性质的权力，我们可以把它划分开赋于三个不同的部门来行使。三个权力之间平起平坐的关系让任何一个机构都没有办法独大，都没有办法至高无上。这是从一个政府内部的架构上来讲横向的分权制衡。纵向的分权制衡，就是联邦制的问题。它是在不同的政府之间进行相互制约，联邦政府和州政府或者是地方政府之间。

 

 

讨论三权分立的时候，这个书里面可以说一方面从思想史的角度来讨论了，为什么会有三权分立这样的思想，它怎么产生的。首先从这个洛克，甚至还有比洛克更早的已经注意到了，在一个政府当中存在着三种不同性质的权力，我们可以把它划分开赋于三个不同的部门来行使。当然在那个时代，这种想法很不成熟，比如说像洛克还有孟德斯鸠都没有强调司法权的重要性，就是都还没有认识到司法权应当和另外两种权力是平起平坐的。

洛克的三权分立讨论的还是立法权，主要是立法权和行政权，它还有另外一种权力叫联盟权，对外结盟的这种权力，外交的权力，其实它是一种行政权，或者说是行政权和立法权的，一种混合。他没有注意到或者是没有足够的强调、没有重视司法权的重要性，司法权应当跟立法和行政平起平坐，否则的话很难遏制立法和行政权的滥用问题。孟德斯鸠比洛克可以说更前进了一步，他已经认识到了立法行政司法这三者都很重要，但问题是他同样没有给司法权足够的关注。他在《论法的精神》当中甚至说司法权可以忽略不计。

因为当时之所以无论洛克还是孟德斯鸠有这样的看法，是因为当时在英国司法是完全、在很大程度上受制于国王的。当然它有一定程度的司法独立，但是国王对司法的控制仍然是可以说相当的严格，不像后来美国这种体制一样，司法是高度的独立。所以成熟的三权分立理论，到美国建国的时候才完成，特别是麦迪逊。麦迪逊注意到这三种权力，首先应该平起平坐，没有高低贵贱之分，都同等的重要，必须给立法权同样的位置。那怎么样体现出这一点来呢？就是让司法权具有能够限制或者制约另外两个部门的必要手段，必要的措施，这一点都是洛克和孟德斯鸠，所没有注意到的。

怎么做到这一点呢？也就是三个部门，一方面要分别有不同的机构行使，另外一方面他们必须得有交叉，如果没有这种交叉的话，就不可能有制约，如果各自行使各自的权利，谁也管不着谁的话，那就没有办法制衡，所以制衡就必须有一些，交叉的地方。交叉的地方在哪里呢？比如说立法权和行政权之间，虽然国会或者议会的主要职能是立法，但是总统可以行使否决权。就是国会通过的法律，总统要不认可、不买账的话，我可以行使否决权，这个法律就无法生效。当然国会还可以再以三分之二的多数再把总统的否决给否决掉。

如果有三分之二的议员重新投票支持了这个法律的话，那么总统的否决就失效了，也就是说从最终意义上讲，立法权仍然掌握在了国会手里。但是不要小看总统的否决权，因为大部分的立法是很难得到三分之二议员的同意的。也就是说如果总统一旦否决，这个法律基本上就死定了，就不可能再被通过了。因为你要赢得三分之二议员的同意的话，这得相当的基础、相当的支持才有可能得到三分之二议员的支持，因为大部分的法律都只是得到过半数的议员的支持就通过了。这是议会和总统，当然这是总统对议会的制约。

反过来议会也可以制约总统，最重要的制约办法就是弹劾总统。当总统的行为不端正或者是有违法犯罪行为的时候国会就可以弹劾他，会拿掉总统的乌纱帽。比较晚近的美国被弹劾的总统，像克林顿，出现了莱温斯基事件之后被弹劾，虽然没有成功，但是对总统构成了非常大的威慑，也就是这个弹劾永远在。今天是川普当选了这个美国总统，很多人担心他会为所欲为，他会乱来，因为他不按常理出牌，所以大家都很害怕他，其实没必要。

从美国这个宪法的架构来讲，他很难为所欲为，因为一方面国会是可以弹劾他，另外一方面最高法院还可以审判他，所以他很难做出出格的事情来。因为你如果被弹劾的话，你在历史上就成为一个笑柄。你要因为做了某件事情超越了边界或者滥用了总统的职权，国会这些人如果不买你的账的话马上就可以启动弹劾，弹劾掉你的话你就得回家，如果要触犯了刑法的话，那么还可以逮捕你，还可以审判你。所以美国即使选出来，一个最糟糕的人，一个无赖去当总统，他也很难干太大的坏事。因为这套制度安排在约束着你，在约束着你，那么这才是更为根本性的。

我们中国人可能过分的关注，一个人的品格呀，这个人的德行啊什么的，是不是一个了不起的人物啊，这个东西不重要。因为美国这种宪法架构就决定了即使选出来最平庸的人，甚至是很糟糕的人，他都很难干坏事在这个位置，因为有另外两个机构时刻在看着你，更别说还有无数的媒体，还有整个社会的舆论，都在看着你。所以这就对总统的所作所为，对总统的所有的行动可以说，构成了一种强有力的这种制约。

这是立法和行政权之间，那么这三种权利，每一种和另外一种之间都有制约。对于司法方面来说，立法权就是国会可以任命，总统可以提名最高法院的法官，当然整个联邦的法官都如此。那么国会又可以批准参议院，可以批准或者不批准总统的任命，这又构成了对司法权的制约，并且法官如果贪污腐败滥用职权、贪赃枉法的话，国会也可以弹劾法官，所以对司法权构成了制约。

司法权或者法院反过来同样可以制约国会和总统，最重要的制约方式就是违宪审查。如果它认为国会颁布的某个法律或者总统的某个命令或者行动违反了宪法的话，最高法院是可以宣布它无效的，这就是违宪审查，在美国通常叫司法审查，就是司法机关可以审查，立法机关和行政机关的行为，包括他们制定的法律和命令。这种强有力的这种制约呢，就让这三个机关，是一种平起平坐的关系，谁都不比谁更大。

今天我们看美国总统，给大家的感觉就是权力非常的显赫，大家都觉得总统像帝王一般，其实他的权力很有限。如果他想干某件事情，如果国会不支持他，没有办法通过立法的方式来完成，政策根本无法实施，如果他做得过火，如果他滥用了自己的职权，那么最高法院可以对他形成有效的约束。所以从这个意义上来讲这样一种三个权力之间平起平坐的关系让任何一个机构都没有办法独大，都没有办法至高无上。这是从一个政府内部的架构上来讲横向的分权制衡。

纵向的分权制衡，就是联邦制的问题，它是在不同的政府之间进行相互制约。刚才的那种横向的分权制衡是在一个政府内部不同的权力之间相互制约，那么纵向的分权是在不同的政府，联邦政府和州政府，或者是地方政府之间相互制约，他们是不同的政府。这一点就和单一制国家或者和中央集权国家完全不一样。

在单一制国家其实只有一个政府，因为什么呢？因为所有的地方政府都是中央政府派生出来的，中央政府想要设什么地方政府，就有什么地方政府，想要设多少个就有多少个，想要设多少个层级就有多少个层级，想要撤销多少个就撤销多少个，在这样的国家只有一个政府，而在联邦制国家有多个政府，甚至可以说有无数个政府，就是不仅联邦和各州政府是这样一种关系，各州政府跟下面的这些政府之间同样也是一种联邦关系，有大量的县政府市政府镇政府，等等等等。

所以我们把美国这种政体称之为多中心的架构，多中心的政体，也就是说它有无数个权力中心同时存在，并且它们之间不是一种等级隶属关系。比如各州政府不是隶属于联邦政府，它不必然要听联邦政府的，而是它们有不同的管辖权，有各自在各自的管辖权范围内，行使权利。比如美国总统奥巴马绝没有权利命令一个州长说你必须做什么，他没有权利这样做，这些州长也不会听他的，因为他们是在不同的管辖权范围内来行使自己的权利。总统是根据联邦宪法在行使联邦宪法赋予他的权利，而各州的州长行使的是各州宪法赋予自己的权利，他们的权利都来自于，美利坚合众国的人民。

所以这种政体我们通常也称重叠性的管辖权，也就是联邦政府和各州政府管辖的对象其实都是同样的一群人，但是他们的区别在于管辖范围不一样。我刚才提到过像联邦政府管的是全国性的事务，这些事务涉及到每一个州，每一个地方，因为如此普遍的，干脆我把它拿到全国这个来完成。那还有大量的事务是地方性的，比如说涉及到教育医疗卫生，治安交通财产土地呀等等等等，这些东西都是跟地方有关，带有地方特点，每个地方不一样，这些事务都由各州政府来完成。

像美国比如说没有全国性的公安部这种东西，因为每个州都有自己的公安系统，都不一样的，比如美国有FBI，那可不是一般的治安，它可不管一般的治安的。像美国虽然也有全国教育部联邦政府，但是真正教育的权利是在各州里面，它的所有的中小学大学，这些所谓的公立的，统统都归各州政府管，联邦政府没有权利管。联邦政府的这个教育部，它只是负责给什么这些这个，学生贷款，你要做一些科研项目的话，它给你一些经费等等，它主要管这些事情，它没有权利管理什么中小学的教材，教师的职称聘任等等等等，这些权利统统联邦政府都没有权利。

也就是说跟老百姓日常生活最密切相关的事务恰恰都在地方手里，所以它实行的是一种高度的自治，那么这也是联邦制和单一制的，一个重大的区别。单一制下其实没有真正意义上的地方自治或者高度自治，即使有一定程度的地方自治也是非常有限的，而且中央是可以随时把这种自治权拿走的。但是联邦制下不一样，首先自治的程度非常高，你很难想象在一个单一制的国家，各个地方都有权利，制定自己的宪法，有权利实行自己的一套制度安排，如果你能做到这一点的话，你就不是单一制了。

那在联邦制的这种国家呢，每个地方都可以有自己的宪法，不仅每个州有自己的宪法，每个县每个市都可以有。比如我们对美国这种宪法，美国宪政传统理解的话，如果不是仅仅局限于1787年宪法的话，那么在这个宪法之前，美国150多年殖民地时间，那里有大量的宪法.最早的我们甚至可以追溯到1620年的“五月花号”公约，那就是美国最早的宪法其实是。到了后来那些不同的殖民地都有自己的宪法，像1639年《康涅狄格基本法》，1641年《马萨诸塞自由宪章》等等，那些殖民地都有无数的宪法。

后来到1776年独立之后，每一个州其实就是国家，每一个独立的这些国家，就是state嘛。今天我们把它翻译成州，我猜想可能是中国人在晚清的时候，我们无法理解美国这种政体，无法理解这种联邦制，就是想象成美国的一个state，相当于中国的一个州，其实是完全两回事。state英文里本来就是国家的意思嘛，邦国的意思，每个state其实就是每一个国家。

像美国是一个标准的联合国，United State，那不就是联合国吗，一个国家的联合体。美国的国父们在建国的时候，没有办法给美国起一个，独一无二的名字，像中国叫China，法国叫France，美国叫什么？美国是个联合国，美国是13个国家组成的一个联合体，就像今天的欧盟一样，如果我们没有办法理解美国的话，你看看欧盟就知道了。欧盟其实就是一堆国家组成了一个联合体，它就是一个联合国，欧盟的英文叫做European Union，美国也叫Union。美国每年的《国情咨文》，就叫做the state of the Union，现在我们这个联邦的情况，是什么样子的，总统要汇报给大家，汇报给所有的议员还有全国人民。它就是一个Union，就是一个联邦，就是一个联合体。

从这个方面来讲，联邦制和单一制的国家，或者说和中央集权的国家，和大一统的国家有根本性的区别。比如说，公民身份上也不一样。在一个联邦，像美国这样的国家，每一个公民首先是一个州的公民。你首先是加利福尼亚州公民，或者纽约州公民，其次你是美利坚合众国公民。单一制的国家你只有一重公民身份，你不可能说你是某个省的公民，其次你才是这个国家的公民，你很难想象。

而且在联邦制这种国家呢，它的联邦政府和各个州政府之间，和各邦政府之间是一种主权分享的关系，也就是说它的主权不都在，联邦政府手里，联邦政府只是有一部分主权，另外的一部分主权是归各州所享有。在单一制国家，我们不承认这个主权是可以分割的，是可以分享，单一制国家的主权都在中央政府手里，它不承认地方政府拥有任何主权，因为地方政府都是它派生出来的，都隶属于它。这也是和这个联邦制和单一制的，一个非常重要的区别。

我这个书很重要的一个特点可以说就是在这些方面做了比较多的探讨和梳理，因为我们尤其缺乏这方面的了解或者是知识。我们对联邦主义有大量的误解，可能一提联邦主义，很多人就会觉得这会导致地方割据，这会导致国家分裂等等。这其实是非常错误的看法，联邦制其实就是联合，怎么会分裂呢，它只不过是在强调高度地方自治情况下的一种联合。首先要承认我们每个地方有多样性，不一样的，每个地方有自己的这个文化，经济宗教等等这样的差异，这样的多样性，但同时我们有共同的东西，我们有普遍性的这些东西，我们又联合在一起。

联邦其实因为更尊重地方的自治权反而避免了离心力增强，它其实有更多的向心力。因为你受到尊重嘛，你可以管理你自己的事务，你没有动力要分离出去。相反在一个高度中央集权的国家，这种离心力反而更强，因为地方的自治权没有受到尊重，本来是应该我自己管理的事务，结果你都给我拿走了，你实行全国一刀切，全国一盘棋，你根本不管这些地方差别有多大，不管他们的社会经济政治宗教文化，有多么大的差别，你统统适应同样的政策和法律，地方上肯定就要搞土政策。上有政策下有对策，它一定要搞地方保护主义，所以地方保护主义并不总是，糟糕的东西，它可能恰恰反映了这种，地方的自治权没有受到尊重，如果受到足够尊重的话，它没有必要，没有必要搞地方保护主义。

当然有一些类型的地方保护主义，比如说它反对一个大市场的话，它可能是糟糕的。但是很多我们看到的这些所谓的地方保护主义，其实都是因为地方的自治权没有受到足够的尊重所导致的。如果是在一个高度地方自治的这样的社会当中，这种地方保护主义的动力会大大受到削弱，这种离心力会受到削弱，没有必要搞地方割据，因为你本来就是一个地方王国，你本来你的自治权就受到高度的尊重。所以这个是可能我们对联邦主义，我们需要有更多的一些了解，更多的一些研究，我觉得这一点非常重要，尤其是在一个长期实行大一统的，长期高度中央集权的国家。