为什么反对产业政策

第二集

我对产业政策的关注由来已久。1980年代中期，日本的产业政策很受一些中国经济学家和政府官员的推崇。1987年夏天，我随中国经济体制改革研究所代表团对日本做了为期半个月的访问，我得出的一个基本结论是：国内流行的观点至少有两点不切实际之处：一是对日本产业政策的作用估计过高；二是对其作用的方式估计错误。日本早期的产业政策之所以没有产生灾难性的后果，是因为错误的产业政策总会受到企业家的抵制。汽车产业就是一个典型的例子，如果没有本田宗一郎等人的抵制，也就没有日本汽车产业的今天。

尽管许多早期的研究把日本的产业政策塑造为成功的典范，90年代之后有大量关日本产业政策更为详尽的研究，得出的一个基本结论是：日本产业政策总体上讲是失败的。迈克尔·波特等人用翔实资料证明：在日本最成功的20个产业，基本没有产业政策的作用，即使有，作用也微乎其微；反倒是，最失败的7个产业，都受产业政策的严重影响。80年代之后，日本产业政策的失误比比皆是，包括第五代计算机的研发、模拟技术、移动通讯等方面，都被产业政策带入歧途。通产省神话由此破灭。

改革前中国实行的是计划经济。改革后，产业政策代替了计划指标，是穿着马甲的计划经济。正如刘鹤和杨伟民在《中国产业政策：理论与实践》一书的序言中讲到的：“计划就是产业政策，产业政策就是计划，二者都体现了政府对经济生活、资源配置的干预。”

自上世纪80年代以来，中国产业政策失败的例子比比皆是，成功的例子凤毛麟角，这一点连林毅夫本人也不否认。中国经济持续存在的结构失调、产能过剩，哪一个不是政府产业政策主导的结果？

我一直试图从理论上寻找产业政策失败的原因，我发现，产业政策失败的原因和计划经济失败的原因完全一样。概言之，产业政策之所以失败，一是由于人类认知能力的限制，二是因为激励机制扭曲。更通俗地讲，一是由于人的无知，二是由于人的无耻。认知能力的限制比激励机制更根本。

先讲认知能力的限制。拥护产业政策的人的一个基本假设是：技术进步和新产业是可以预见的，因而是可以计划的。这个假设是完全错误。新产业总是来自创新，历史证明：创新和新产业是不可预见的，这是因为：创新过程充满了一系列的不确定性，创新没有统计规律可循。创新的不确定性使得我们没有办法预见求索的结果并预先制定一条通往特定目标的路径；我们既不知道目标在哪里，也不知道道理在哪里，只能在不断的修正错误中前行。人们对创新和产业发展的分析都是“事后诸葛亮”。如果能提前预测创新，那它就不是创新了！30年前没有人预见到今天的主导产业（互联网、新能源、生物制药等），今天也预测不了30年后的事情。

创新的不可预见性意味着，实现创新的唯一途径是经济试验的自由，即哈耶克讲的具有不同知识和不同见解的“众人的独立努力”，而不是将自己锁定在预定的路径上。

这就是分散化决策优点：每个企业家按照自己的警觉、想象力、判断决定做什么、不做什么；市场竞争决定成败：成功的创新带来利润，不断得到复制和扩散，成为新的增长点；失败的试验停止。

产业政策是集中化决策，意味着将社会资源集中投入到政府选定的目标，这是一种豪赌！成功的可能性很小，失败的代价巨大。如果每个人有90%的可能性犯错误，10个人分别决策的话，同时犯错误的概率只有34.9%，至少一个人成功的概率是65.1%，只要有一个人成功了社会就有了这个产品。相反，如果集中做一个决策，成功的概率就只有10%。

还有一个不争的事实是，政府官员并不具有企业家的警觉性和判断力；即使有，也没有企业家那样的激励。专家也没有能力制定产业政策。专家不是企业家，他们也许有创新所必须的硬知识，但并没有创新所必须的软知识。靠企业家制定产业政策也不可能成功，因为过去的成功不是未来的指路灯，对经济发展产生重要影响的创新通常来自名不见经传的创业者，而不是功成名就的商界领袖。许多辉煌的企业破产了，就是因为新的、更具创新力的企业家的破坏性创新。

让我引用江小涓上世纪90年代的一项研究说明一下专家决策的问题。上世纪80 年代初期, 鉴于当时电风扇生产“ 一哄而上” 的局面, 机电部约请了若干国内有名的生产技术、市场分析和经济管理方面的专家, 商讨对策。在大量调研和分析的基础上, 专家们认为, 中国电风扇行业的年生产能力在今后若干年保持在1000万台左右为宜, 主张选择若干实力雄厚的企业“定点”生产。主管部门据此制定了相应的政策。然而实践证明, 专家们的预测与实际状况有很大差距, 电风扇的市场容量和生产规模不断迅速扩张, 80年代初中期的实际产销量与预测就有1倍以上的差异；到80年代后期, 电风扇的年产量和销售量均达到5000万台左右, 仅出口就达1000万台。在数年激烈竞争优胜劣汰的过程中, 电风扇行业的组织结构也趋于合理, 生产集中于几个名牌企业集团, 但并不是原来设想的布局模式。江小涓总结说，这种使用了“科学”的程序与方法，却没有得到“ 科学结论” 的情形, 在许多产业政策的制定过程中都出现过。（江小涓《经济研究》1993年）

说到电风扇，我不由得想起林毅夫曾讲过的他自己的故事。当年回国时他用配额买了4台电风扇，全家每人一台，因为当时根本想不到以后能用上空调。

管理大师克莱顿·克里斯坦森说：“当我们看到专家对新兴市场未来发展规模的预测时，我们唯一可以确定的是：他们的预测都是错的。”（《创新者的窘境》第XXII页）

接下来讲一下产业政策失败的第二个原因，即激励机制的扭曲。产业政策通过对不同产业、不同企业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面的区别对待，创造出权力租金，这必然导致企业家和政府官员的寻租行为。从实际看，无论是产业政策的制定过程，还是产业政策的执行过程，都充满了一系列的寻租活动。一项特定产业政策的出台，与其说是科学和认知的结果，不如说是利益博弈的结果。结果是，得到政策扶植的企业家通常并不是真正的创新企业家，而是套利者和寻租者。新能源汽车骗补就是一个典型的例子。不难理解，大笔从政府拿钱的企业并没有做出像样的创新来！

创新的不可预见性意味着产业政策一定会出现失误。但政府官员和专家们一般不愿承认自己的错误，因为错误会暴露自己的无知；掩盖错误的一个办法是对失败的项目提供更多的支持。结果是，错误一个接着一个！自由市场上的企业家没有办法掩盖自己的错误，他们也没有权力阻止别人证明自己错了！

让我以电信业为例说明这一点。3G通讯有三个国际标准，分别是CDMA2000、WCDMA和TD-CDMA，在TD-SCDMA作为3G标准上马之前，三大电信运营商的老总和两任信息产业部部长吴基传和王旭东都反对，因为TD在技术上根本不成熟。应该说，他们的判断是正确的。但2006年十几个院士联名上书最高领导，最高领导拍板，中国移动被要求采用TD标准。在TD成为“创新型国家”样板后，所有的反对意见一律封杀，直到2014年，《财新》才发表“TD式创新”一组文章，开始揭露真相。掩盖TD决策错误的办法是加快上4G，其实中国电信的CDMA2000和联通WCDMA刚刚投入使用，远没有饱和，根本不需要马上替换成4G。因为错上TD和过早淘汰3G浪费了数千上万亿元资金，但不会有人对此承担责任。

概而言之，由于人类认知的局限和激励机制的扭曲，产业政策注定会失败。事实上，产业政策只会阻碍创新，因为产业政策会误导企业家，使他们将资源投入不该投入的领域和不该投入的项目。中国光伏产业的发展就是一个典型的例子；日本企业在模拟技术上的投入也是一个例子。企业家如果跟着政府的产业政策走，不可能有真正的创新。为了创新，中国企业家需要的是自由和公平竞争的法治环境，而不是产业政策的扶植。

所以我主张废除任何形式的产业政策。政府不应该给任何产业、任何企业吃偏饭！

林毅夫等人认为，尽管许多产业政策是失败的，但不能由此就认为政府不能制定正确的产业政策；关键不是要不要产业政策，而是制定什么样的产业政策。这种观点很类似上世纪80年代有人捍卫计划经济的观点：不是计划经济本身不好，而是我们没有把计划经济搞好！只要尊重价值规律、尊重科学，计划经济是可以搞好的。我希望我有关产业政策失败的两个原因已经证明，林毅夫等人所希望的“正确的产业政策”，过去没有过，现在没有，今后也不会有。

尽管如此，还是有必要就政府官员的激励机制再讲几句。

林毅夫似乎认为，政府官员的寻租行为是可以通过激励机制的设计解决的。这种认识如果说不是过于天真，也是对激励理论的误读。

政府官员是多任务、多目标的代理人。如果我们能够获得所有行为后果的有关信息，当然可以设计一个激励机制，使得他们没有寻租的空间。但无论在理论上还是实际看，获取这样的信息是不可能的。没有办法对政府官员的投入和产出进行有效的度量，也就没有办法对他们进行有效的激励。对政府官员，我们只能进行程序性的监督和控制，尽量让他们管的事情少一点，明确只能做什么不能做什么。这就是“有限政府”含义。

就产业政策而言，激励机制的设计还有特殊的困难：一项政策的后果需要很长时间才能展现出来，短期内看上去好的政策，长期看可能是坏的；政策后果的好坏不仅依赖于政策的制定，也依赖于政策的执行。但政府官员像走马灯似的换来换去，要界定每个官员的个人责任是不可能的。每个官员都有充足的理由为自己的决策辩护，我们很难区分究竟是“经”错了还是和尚念错了！3G的错误谁应该负责？光伏产业政策呢？

我能想到的惟一有效的激励机制是：如果政府要实现某个产业政策，就应该让赞成该产业政策的政府官员和专家把自己的一部分家产拿出来投入，或者做抵押物。既然你认为这个投资是好的，那就给你个赚大钱的机会吧！拿纳税人的钱搞投资，总会有严重的逆向选择和道德风险。

最好的激励机制也只能缓解人的无耻，不能解决人的无知。