产业政策与国家发展(一)

第一集

我想谈论的标题是“产业政策与国家发展”。我想从我这几年来一直推动的新国际经济学的视角来谈谈我的看法。

在准备这个报告的时候，他们给我一个任务，你先讲你的看法之前先定义一下什么是产业政策，我想定义是非常重要的，不然会各说各话，谈论过程当中就没有激情。根据我自己的定论，以及我在国际上参加各种学术学会大家普遍统一的定义。

产业政策是指中央或地方政府为了促进某种产业在该国或该地区的发展而有疑是地采取的一些政策做事。这些政策的措施包含范围非常广，像关税保护、贸易保护政策，或是税收优惠、各种补贴，比如说像土地、信贷的补贴，还有像工业园、加工出口区，还有一些对研发的补助，尤其是研究的补助。另外有些国家为了发展某种企业，给到我们企业垄断权利，或者你要进入这个产业必须有特许，等于限制竞争，让这个产业有比较高的利润。有时候政府也可以用采过的方式，对些新的产业，只要你研发出来，就可以比较快地规模化生产，提高竞争力。还有一些强制规定，像现在大家讲要绿色发展、节能减排。在美国规定2020到2025年的时候，石油当中必须用低碳的有机石油的比例多少，这时候诱导新的能源产业的发展，这些都是产业政策的表现形式。并不是说每个产业层都把这些面很多包含，有的只用一项，有的用两项，有的用更多项，但只有当中的一项是针对产业的，都叫产业政策。

根据在国际上非常有影响的韩国企业，现在在剑桥大学教书的张教授的研究，19世纪60年代当时英国在追赶那时候世界最发达的国家荷兰，到了19世纪中叶，美国、德国、法国在追赶英国，还有日本在追赶美国，都使用了“产业政策”。就是我前面定义的“产业政策”，基本上在他所研究的成功国家经济体当中没有没用“产业政策”来支持他们的新产业发展的。

二次世界大战以后成功的国家地区非常少，当中最显著的是有13个经济体，他们取得每年7%以上的增长，持续25年或更多时间的增长。这个增长委员会是由两位诺贝尔获得奖来领衔的。根据他们的研究，这13个经济体有5个特征，一个是开放经济，一个是宏观环境稳定，一个是高持续高投资，一个是有效地市场，另外还有积极有为的政府。在这13个经济体当中都有政府的产业来支持一些新的产业发展，所以这也是成功经济体的共同特色。

不仅是处于追赶阶段的国家，他们的政府有产业政策。2011年有一个经济学家Mazzucato出版了一本书《企业家型政府》。在这本书当中，他以行业、企业的事迹研究发现，现在美国在国际上制定了产业的发展方向，他认为这些发达国家能够继续领先，就是因为政府在支配这些的时候影响了产业的发展方向，让他们这些国家能够继续领先，因此把像美国这样的政府，过去大家都讲是有限政府，这样的定义不对，其实他们是企业家政府。

实际上不仅是美国，现在在国际上领先的产业过去也是政府支持的。比如美国在2013年当中，我们知道美国的产业、企业是在世界最前沿的，如果说要经济继续发展劳动力水平必须不断提高，必须技术不断创新，产业不断升级。由于他的技术产业已经在世界最前沿，所以新技术新产业必须自己研究和发明。

根据OECD的资料，美国在2013年的时候在新技术，新产品的研发投入当中，由企业投入的是60%，由政府投入的是40%，而且企业的投入主要是在开发新产品新技术，那些新产品新技术可以申请专利，但是新产品新技术的开发所必须依据的基础科研由于投入太大，周期太长，风险太高，企业家是不愿意投入，那一部分主要是由政府投入的。

由于政府可以用来支持的基础科研是有限的，能做的基础科研非常多的，因此像任何经济学家一样，当然你要有限的资源就必须进行配置，这个配置是希望对经济发展、产业发展做对的贡献。但这样的配置就影响了未来技术跟产业发展方向。不仅是美国这样子，OECD的国家基本上都这样子，政府在R&D上的投入，有的高达80%以上，最少的也有25%。所以发达国家实际上是有产业政策的，只不过是他们的发展阶段不一样，他们的产业都已经在世界最前沿了，他们的产业政策当然是支持产业怎么样计划发展，计划发展的投入基本上都是政府投入的，这样的政府投入影响了产业发展的方向，所以那样资源的配置是属于产业政策的。

但是我们知道很多经济学家反对产业政策，这个在1980年代1990年代以后，经济学家反对产业政策，比如说我到世界银行去当首席经济学家的时候，我开始研究产业政策的时候，我先面那1000个经济学家在反对。为什么呢？他们反对的理由是二次大战以后需当发展中国家使用了产业政策以后，经济发展的绩效很差，而且在成功的发展国家当中，包括日本亚洲等等，他们有很多产业政策也是不成功的，因此由于大多数的国家产业政策发展不成功，即使是成功的国家日本也可以找出很多失败的产业政策，因为他们反对产业政策，这是他们的道理。但是我还没有看到不用产业政策来成功追赶法家的发展中国家，当然，除了石油生产国以外。也没有看到不用产业政策还能够继续保持领先的发达国家。

我们作为一个发展中国家，要追赶发达国家，即使有一天我们也变成高收入国家了，但我们还希望保持继续发展。我想不能因为产业政策大部分是失败，我们就不要产业政策了，因为这样做的话其实是把婴儿跟婴儿洗澡水一起倒掉，我们经济学家需要研究为什么需要产业政策才可以成功。

产业政策成功跟失败的道理是什么？为什么成功的国家都有产业政策，为什么大部分的产业政策失败，从政府研究当中，我们希望可以找出一些可以依据的准则，让政府在做产业政策的时候，提高成功的概率，减少失败的概率。

我想不可能是一个原则，这个发展过程中是政府就一定会成功因为产业政策是关于技术创新产业升级的，它必然有风险，我们以为这就新结构经济学的全部，这只不过是新结构经济学应用的一小